摘要:合作社是商品经济发展到一定历史阶段的产物,是市场经济中不可缺少的活跃主体｡目前, 合作社对于发展本国经济､应对经济全球化挑战发挥着日益重要的作用,世界上大多数国家和地区的人们都享受到了合作社的好处｡针对我国特有的历史与现实状况,借鉴新一代合作社模式的优势与先进制度,采取制定统一的合作社基本法与制定特殊的专门合作社法相结合的模式不失为我国合作社法律制度立法模式的合理选择｡
关键词:合作社;立法模式;中国立法
Abstract: The artel is the outcome that the merchandise economy develops the certain history stage, is active corpus of the indispensability in the market economy.Currently, artel for development our country economy, reply the economic globalization challenge exertive increasingly important function, the people of most nations and region all enjoyed the advantage of the artel in the world.Aim at the special history and realistic conditions of our countries, draw lessons from the advantage and advanced systems of the mode of the new generation artel, the mode that adopts the fundamental law of the artel that establishment unify and draws up the method of the special and specialized artel to combine together does not lose for the law system lawmaking mode of the our country artel reasonable to choose.
Key Words: artel; mode of lawmaking; chinese lawmaking
一、引言
合作社是商品经济发展到一定历史阶段的产物,是市场经济中不可缺少的活跃主体｡目前,合作社对于发展本国经济､应对经济全球化挑战发挥着日益重要的作用,世界上大多数国家和地区的人们都享受到了合作社的好处｡国际合作社联盟(International Cooperative Alliance,简称ICA)1995年代表大会通过的《关于合作社界定的声明》(Statement on the Cooperative Identity,以下简称《声明》)中将合作社定义为:“合作社是自愿联合起来的人们通过共同所有与民主管理的组织以实现其共同的经济､社会与文化目标及需求的自治联合体｡”(“A cooperative is an autonomoue association of persons united voluntarily to meet their common economic,social, and cultural needs and aspirations through a jointly-owned and democratically controlled enterprise.”)该《声明》关于合作社定义､合作社价值和合作社原则的内容, 得到了2002年6月20日第九十届国际劳工组织(ILO)大会通过的《合作社促进建议书》(Promotion of Cooperatives Recommendation,2002,以下简称《建议书》)的认可｡《建议书》指出:“一切国家,无论其发展水平如何,都应该采取措施发挥合作社的潜能,以扶持合作社及其社员……”该《建议书》在国际劳工组织大会上获得了175个成员国的全面确认和通过｡这表明,上述合作社的定义取得了国际社会的共同认同｡中国是国际合作社联盟的成员,对该定义也是完全认可的｡《中华法学大辞典·民法学卷》对合作社做了如下定义:“合作社法是指规定各种合作社的设立､组织､活动和解散以及社员权利义务等法律规范的总称｡”由此可知,合作社提供了一种组织方式,为农村､城市以及其他方面不同类型的弱势群体提供机会,使得占有相当比例的人们能够把创造良好就业､战胜贫困和实现社会融合的使命掌握在自己手中｡许多发达国家兴办了各类服务性合作社,形成为弱势群体开展多方面服务的城乡社会化服务体系｡合作社运动的广泛兴起,反映了一个国家和地区商品经济发展的内在要求,而合作社作为市场经济条件下弱势者联合的一种组织形态,在参与激烈的市场竞争中,则需要政府相关政策的扶持和优惠｡政府通过支持合作社事业发展,既维护社会弱势群体的利益,同时也有效地统筹城乡经济社会乃至国民经济的协调发展｡
目前,全世界已有150多个国家和地区制定了合作社法或合作社示范章程,形成了具有各国特色的合作社法律制度,而我国经过三年的广泛调研､论证､起草和审议修改工作,十届全国人大常委会第二十四次会议于2006年10月 31日通过并公布了《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》),自2007年7月1日起施行｡这是新中国历史上的第一部关于规范合作社的法律,它的颁布实施将会对我国农业产业化､专业化和规模化经营产生重大的影响,同时也为我国其他性质的合作社组织提供了行为规范的范本｡但由于客观原因的存在及立法的局限性,《农民专业合作社法》的出台并没有完全解决我国所有合作社组织的法律适用问题,在此前提之下,综合考察发达国家先进的合作社立法模式,对其进行比较和评析将对我国合作社法律制度的构建起到重要的借鉴和参考作用｡
二、各国合作社立法模式的比较
一般认为,合作社是由合伙发展起来的,自1844年在英格兰纺织工业中心曼彻斯特附近的罗虚戴尔小镇,由28个纺织工人成立了人类历史上第一个成功的合作社,创制了著名的“罗虚戴尔原则”(包括“入社自愿”､“退社自由”､ “民主管理”､“公平交易”､“二次返利”等内容)之后,各国纷纷将其作为合作社基本原则并以此为基础颁布了合作社法｡第一个合作社立法是1852年英国的《产业经济合作社法》,自此,合作社作为一种不同于公司和合伙的经济组织形式,以其特有的灵活与便利迅速为近代各国所接受和采纳,合作社立法也日益被各国所重视｡
综观各国合作社立法,模式有三:
其一,是综合单独立法模式｡如加拿大､德国､菲律宾等国,制定单独的合作社立法对各类合作社进行综合规定,合作社法是基本法｡例如,德国的合作社法适用于所有类型的合作社,包括农业合作社､信贷合作社､供销合作社､生产合作社､消费合作社及住房合作社等｡菲律宾的合作社法适用于土地改革合作社､公共服务合作社､合作银行､信用合作社､保险合作社等｡其二,是分业单独立法模式｡以日本为典型,每一种合作社均有特定的合作立法而且独立于其他部门法,如农业协同组合法､水产业协同组合法､消费生活协同组合法､畜牧业协同组合法､蚕业协同组合法等｡其三,是不进行专门立法,由相关法律规范合作社的行为｡美国是典型的代表｡
(一)综合单独立法模式——以加拿大､德国为代表
1.加拿大｡由于每个州都有自己的立法权,加拿大十个省都有各自的合作社法律,立法主要有两类:金融信用合作社立法和其他类型合作社立法,基本适用于所有类型的合作社｡此外,加拿大还有一部联邦合作社基本法律——《加拿大合作社法》｡加拿大合作社同企业的区别不太大,立法最大的特征是把合作社定义为合作社法人,规定社员入社的权利,规定合作社制定章程的权利,要求合作社必须建立章程来保护社员的利益｡章程明确社员入社最低要求,明确社员大会期限,规定每年至少召开一次社员大会,规定社员股金最高限额和最低限额｡加拿大政府于1999年12月31日实施了新的《合作社法》,为新一代的合作社发展创造了很好的外部发展环境｡新的《合作社法》更重视社员自身在确保合作社性质和价值观方面的作用,以使合作社在执行框架性法律时更灵活,并且以法律的形式明确了“合作社的基础检验”,该法案第7部分(1)节写道:“依照该法案,合作社应在符合以下条件时在合作的基础上组织､经营和开展业务:①合作社的社员资格应毫无偏见地向可以使用该合作社的服务和愿意并能够接受社员责任的人开放｡②每个人或每个代表只有一票｡③社员不能由代理人代为投票｡④任何社员的贷款利息不得超过章程中规定的最大利率｡⑤任何社员股份的红利不得超过章程中规定的最大利率｡⑥为了切实可行,社员提供合作社需要的资金,资本回报不得超过章程中规定的最大利率｡⑦从合作社经营中产生的盈余基金用于以下方面:(a)开发业务;(b)提供或改进对社员的公共服务;(c)提供准备金,或支付社员贷款的利息,或对社员股票和投资的分红;(d)社团福利或扩张合作社企业;(e)作为惠顾回报在社员间分配｡⑧合作社要向其社员､官员､雇员以及公众传授合作社企业的原则和技术｡”新法案的颁行,明确了合作社的法律性质和地位,并作为合作社基本法适用于所有的合作社组织,与各州的合作社法一起构筑了体系清晰的合作社法律制度｡
2.德国｡德国第一个由农民和贫民联合组成以互济有无或共同向外贷款的合作社是 1862年前后成立的信用合作社｡1867年,普鲁士国通过了《关于经营和经济合作社私法地位法》,后成为全德意志帝国的法律,该法先后经历数十次修改, 但基本框架仍保持不变｡德国现行合作社法适用所有类型的合作社,包括农业､信贷､供销､生产､消费､住房合作社等｡与加拿大相同,德国合作社法规定合作社为法人组织,为基本的民商事主体,享有同其他市场主体相同的权利并承担相应的责任,并在合作社法中明确成员的基本权利与义务｡
(二)分业单独立法模式——以日本为代表
亚洲国家合作社立法进程始于1990年,日本是亚洲第一个颁布合作社法的国家,随后1904年在印度,1915年在印尼相继制定了合作社法｡但是,其他亚洲国家的合作社立法主要参照了西方的法律,是由外国统治者或当地官僚制定的,而日本则按照业务类型和行业种类分别制定各种合作社法,先后于1900､ 1943､1947年颁布过三部有关农业合作社法,由此形成日本独具特色的合作社法律制度｡
日本是发展综合性合作经济组织的典型,其提供综合性服务的日本农业协同组合,简称农协,做得很成功｡其源头可追溯到1897年的农会和1900年的产业组合,农协的直接前身为1943年战时统制经济时期的农业会｡它可以根据社员需要为其提供各种各样的服务｡日本现有2500多个综合农协､3515多个专业农协,全国100%的农民及部分地区非农民参加了农协,现有正式会员546万人,准会员350万人｡日本于1947年制定并通过了《农业协同组合法》,经过先后修改达19次之多,已经成熟和稳定下来,成为其合作社法律制度当中典型的代表｡该法第5条明确规定:“农业协同组合和农业协同组合联合会是法人｡”该法第2章还规定了农事组合的法律地位为法人,农事组合也是农民合作组织的一种形态,基本特征为合作社性质的非盈利法人,但规模小､公共性差,仅限定在农业生产领域的合作化｡该法第3章规定的是农业协同组合的组织机构——中央会,中央会的主体属性也是法人,分地方(都道府县)中央会和全国中央会两级,同一地区(都道府县)内设置一个中央会｡除此之外,日本还颁行了水产业协同组合法､消费生活协同组合法､畜牧业协同组合法､蚕业协同组合法等专门的合作社法,分别从各个领域单独规范合作社的行为,并未制定合作社基本法,其合作社法律制度体系成平行排列状｡
(三)相关法律规制模式——以美国为代表
美国合作社立法最突出的特征就是不做专门的统一立法,但各州均有合作社法,与其他相关法律､法院在审理合作社案件时形成的判例一起构成美国的合作社法律制度体系｡
美国合作社最早可溯及1810年在康涅狄格州农场主组织成立的加工和销售的农业合作社,也称农场主合作社,是农业劳动者的集体组织,其成员必须与农事､活动紧密相关,按有关法律,只有“以农场主､种植者､畜牧和社会生产者､干鲜果品生产者的身份从事农产品的人”才有资格成为农业合作社的社员｡美国农业合作社至今也已有190多年历史, 其规范农业合作社的基本法是1922年《卡帕-沃尔斯坦德法案》和1926年合作社销售法案｡除此之外,在美国规范合作社的法律还包括:联邦收入税法､证券法､反托拉斯法､信贷法等法中涉及合作社的条款;联邦农业信贷法等专业合作社法;各州的农业合作社法;法院在审判涉及合作社案件时形成的判例｡由此看出,美国联邦虽没有制定专门的合作社法,但法律基础是各州的合作社立法及各相关法律中的条款｡
20世纪70年代以来,北美地区首先是美国北达科塔州和明尼苏达州出现了一种被称为“新一代合作社”的模式｡新一代合作社由于在运行机制等方面对传统的合作社进行了创新,大大提高了合作社的活力和竞争力,在最近的50年中,美国新一代合作社显示了一些新的制度特征,合作社更接近于普通的股份制企业,但与普通股份制企业不同的是,不允许少数人控股｡这种新合作社的出现对传统的法律制度提出了新的问题与挑战,也丰富了美国的合作社法律制度｡
近年来,美国为了扶持新一代合作社的发展,及时制定了有关的法律及相应的支持措施:①法律保护与规范｡美国不少州制定了与新一代合作社发展有关的法律与法规,保证了新一代合作社的规范运营｡②财政支持｡如在财政上拨出经费对新一代合作社成员进行培训,对合作社从事的加工业务进行补贴;给新一代合作社提供税收上的优惠等｡③金融支持｡美国政府为了鼓励新一代合作社的发展,为其发展制定了许多优惠的贷款政策｡④组织支持｡各种农村公共事业组织和其他社区组织,也对新一代合作社的发展提供了有力的支持｡如美国北达科塔的农村电力合作社联合组织和农民信用服务公司､北达科塔农民联盟及其他一些合作社联合组成了北达科塔协调委员会｡这个委员会通过宣传等一系列活动增强了人们对于新一代合作社的信心,在新一代合作社的发展过程中起到了积极的推动作用｡[6]
综上,从世界各地合作社与相关立法的实践来看,每一种模式的选择都是与本国的合作社产生发展的历史不可分的,并且随着合作社自身的不断变化,原则不断更新､制度不断调整,各种模式之间的融合渗透已成为趋势｡
三、借鉴与思考——我国合作社立法的模式选择评析
(一)我国合作社立法的背景
合作社在我国并不是一个新名词,中国最早的合作社是1918年创立的北京大学消费合作社｡1934年国民政府还颁布了《合作社法》｡新中国成立后,十分重视合作事业的发展,先后草拟了《农业合作社示范章程(草案)》､《合作社法(草案)》､《城市消费合作社章程准则(草案)》以及《农村供销合作社章程准则(草案)》等多种合作社法规,而且早在 20世纪50年代我国就沿袭了苏联的做法,如火如荼地搞过合作化运动,但是当时的农村高级合作社等同于集体所有制企业,结果不仅严重损害了社员的个人利益,而且使合作社的产权变得模糊不清,致使合作社效益低下,对社员缺乏吸引力,与现在盛行的合作社有很大的区别,与国际上通行的概念也有根本的不同｡
十一届三中全会后,实行了以家庭承包经营责任制为基础的双层经营体制｡随着社会主义市场经济的不断发展,农村在以家庭承包经营责任制为基础的双层经营体制条件下,各种各样的合作社应运而生,各种各样的合作方式与联合方式不断出现,合作社在新的时代获得了新的发展｡近年来,合作社在中国有了极大的发展,各种专业性合作社､综合性合作社不断出现,如供销合作社､信用合作社､住宅合作社､专业合作社等｡据统计,农民专业合作社和产品行业协会的总数目前已超过15万家,比较规范的农民专业合作组织已经超过14万家｡这些合作经济组织从业务内容和组织化程度看,可分为三类:第一类是比较典型的合作社｡这是一种组织比较健全的组织实体,在经营方式上通过直接与社员签订购销合同,实行统一提供生产资料､统一技术服务､统一收购和销售产品､统一结算｡第二类是有股份化倾向的合作社｡这类合作社通常是由农业企业､农业企业家､基层技术服务部门和供销合作社投资创办的,实行股份制与合作制相结合的合作社｡第三类是相对松散的专业协会｡这种协会主要以为农民提供技术､信息和咨询服务作为经营范围｡其中,第一类合作组织占整个农民合作组织的10%,第二类占5%,第三类占85%｡
为规范这些合作性质组织的活动,20世纪末至今,各地尤其是合作性质组织活跃的地区纷纷出台了相关的规范性文件,如浙江省出台了《浙江省农民专业合作社条例》､《浙江省农民专业合作社示范章程》､新疆维吾尔自治区出台了《新疆维吾尔自治区供销合作社条例》等,农业部也针对各地情况印发了《农民专业合作经济组织示范章程(试行)》｡但在统一的合作社法出台之前,由于缺乏法律的统一调整,合作社与非合作社界限模糊,绝大多数农民专业协会不具有合作社的特征;主体地位不明确,责任不清,缺乏统一的设立原则和标准;登记混乱, 有的以公司的名义登记,有的以合伙企业的名义登记,还有的以民间社团的名义登记,甚至有许多没有纳入登记｡诸如此类的问题使合作社的发展受到了严重的影响｡
(二)我国合作社立法的基本模式选择评析
由于缺乏法律的保护和规范,在市场竞争中,上述问题制约着我国合作社的发展,历经三年的努力,2006年10月31日《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)通过并公告实施｡该法的制定和颁布,是我国农民合作社事业发展史上的里程碑,标志着我国农民专业合作社将进入依法发展的新阶段,具有划时代的历史意义｡但由于立法模式的选择和环境与背景的影响,《农民专业合作社法》的出台并没有完全解决我国所有合作社组织的法律适用问题｡
从国际上看,合作社法三种立法模式各有特点,并且都不是一成不变的,随着合作社的变化各种模式之间也出现了融合吸纳的趋势｡我国合作社的现实情况又具有自身的特点,其合作社立法的背景与现状无前车可鉴｡在我国理论界对于立法模式的选择有不同的意见,有学者以为“应对农村合作经济组织单独立法,主张制定统一的《农村合作经济组织法》,对农村社区合作组织和专业农业合作经济组织统一进行法律调整”,也有学者主张先制定合作社基本法,再制定合作社相应条例或行政法规,另有学者认为“我国合作社的专业化程度不高不适合分业立法,而我国民法典还未制定,因此选择单独综合立法的模式是与实际相适应的”,这也是理论界多数人所持观点,在《农民专业合作社法》的起草过程中曾经起过重要的作用｡
从颁布的《农民专业合作社法》来看,其立法模式则属于特定领域的专门立法,其法律表现形式为单行法,该法对20世纪90年代,美国､加拿大以及欧洲的新型合作社的成功发展模式有所借鉴和吸收,并且对我国农村合作社发展经验进行了一定的总结,具有一定的适用性和科学性, 对农民专业合作社的发展及规范将起到很大作用｡但同时也应看到,该法的调整范围相对较狭窄,其第2条明确规定:“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者､利用者,自愿联合､民主管理的互助性经济组织｡农民专业合作社以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售､加工､运输､贮藏以及与农业生产经营有关的技术､信息等服务｡”可以看到,该法仅适用于农民专业合作社,而不适用于其他合作社或合作性质的组织,诸如:农村信用合作社､城市信用合作社､合作制律师事务所､合作担保组织､合作保险组织､合作医疗组织等,这不能不成为合作社立法的遗憾｡
考虑到我国合作社发展的历史及现状,笔者认为,我国合作社的立法模式应参照世界大多数国家的做法采用单独综合立法的模式, 即首先制定合作社基本法,将各类型合作社共通的问题进行统一规定,确立合作社组织的基本原则,以统一规范的合作社基本法指导各类合作社的发展｡如可在基本法中规定合作社的性质､种类及可从事的业务范围(包括业务限制)､合作社责任的类型(有限责任､无限责任､保证责任)､合作社的名称､合作社的设立和登记､合作社章程､合作社及社员的权利与义务､合作社的管理､社员会议､政府对合作社发展的扶持与帮助措施､合作社权利的保护等内容｡可以借鉴的有加拿大､德国､美国的规定,但不能照搬照抄加拿大及德国的规定,而应结合我国的实际适当进行调整,为各类合作社今后的发展留下相应的空间｡其次,在合作社基本法制定之后,针对特殊领域的合作社制定单行的合作社专门法,已经出台的《农民专业合作社法》就可归为其中,另可制定诸如《供销合作社法》､《保险合作社法》､《农村医疗合作社法》等相关类型的单行法,全方位多侧面规制合作社组织的活动,形成适合我国实际的合作社法律体系｡
综上,《农民专业合作社法》虽然颁布了,但是,我国合作社全面的法制化进程依然任重而道远,针对我国特有的历史与现实状况,借鉴新一代合作社模式的优势与先进制度,笔者认为采取制定统一的合作社基本法与制定特殊的专门合作社法相结合的模式不失为我国合作社法律制度立法模式的合理选择｡
参考文献:
[1] 唐宗.中国合作社立法导向问题.梁慧星.民商法论丛[C]./香港:金桥文化出版(香港)有限公司,2003,(26):331.
[2] 全国人大农业与农村委员会课题组.农民合作经济组织法立法专题研究报告(四)[J].农村经营管理,2004,(12):34.
[3] 郭国庆.德国<合作社法>评介[J].河北法学,1999(1).
[4] 李中华.日本<农业协同组合法>的解读与初探[J].农业经济,2002,(12):25-26.
[5] 美国农业合作社发展面临的问题与启示[J].世界农业,2004(7).
[6] 谭启平.论合作社的法律地位[J].现代法学,2005(4).
[7] 张鼎如.论重构农业合作社[DB/OL].http://www. chinafarm. com. cn/gov/artical/show.2003-11-21.
[8] 叶晋明.合作社法律地位初探[EB/OL].http://www. china Lawedu. com/news/2003. 6. 5/1048393585. htm.
[9] 中华法学大辞典·民法学卷.
[10] 黄祖煇,徐旭初.中国的农民专业合作社与制度安排[J].山东农业大学学报:社会科学版,2005(4).
